[지식정보] 도시 대로변 고밀도 주택 개발이 필요

미국 캘리포니아는 교통과 직장에서 가까운 곳에서 단독 주택 토지를 밀도있게 주택 개발할 수 있는 법을 최근에 실행하고 있다. 그러나 대부분 미국 도시는 주택 부족을 해결할 수 있는 더 많은 솔루션이 더 필요하다. 세계적인 도시부동산 모임인 ULI에서는 최근에 도시 간선 도로변의 저개발 부동산을 대규모 주택공급으로 전환하는 정책 제안을 내놓고 있다. 서울은 상가 공실률이 심각한 상황 속에서도, 상가를 과잉 공급하는 모순된 법 제도를 운영하고 있다. 기존 상가를 주택으로 전환하고, 신규 공급할 상가를 주택으로 과감히 전환하여 공급하는 법제도 개선이 매우 절실하다.

자료:https://urbanland.uli.org/planning-design/adding-urban-density-with-mixed-income-grand-boulevards/?utm_source=realmagnet&utm_medium=email&utm_campaign=HQ%20Urban%20Land%2009%2E27%2E21

서울경제:https://news.naver.com/main/read.naver?mode=LSD&mid=shm&sid1=101&oid=011&aid=0003966787

LA타임즈:https://www.latimes.com/homeless-housing/story/2021-09-17/what-just-happened-with-single-family-zoning-in-california

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1. 미국 캘리포니아주 주택법 개정

미국 캘리포니아 Gavin Newsom 주지사는 2021년 9월 중순 캘리포니아주에서 더 많은 주택을 더 쉽게 건설할 수 있도록 하는 두 가지 법안에 서명했다(LA타임즈).

첫 번째, SB 9법(Senate Bill 9)은 이전에 한 주택만을 위해 지정된 토지에 둘 이상의 주택을 지을 수 있도록 한다. 두 번째인 SB 10법은 버스 및 전철 같은 대중교통이 있는 간선도로 근처에서 더 밀집된 개발을 허용한다.

다음은 개념과 새로운 법률에 대한 설명입니다.

단독 주택 조닝(single-family zoning)이란?

조닝(zoning)을 시작으로 용어를 두 부분으로 나누어 보자. 조닝은 토지를 어떻게 사용할 수 있는지 또는 어디에 무엇을 지을 수 있는지를 규제한다. 주어진 부지에서 비즈니스를 할 수 있는 지역은 상업지역(commercial zoning)으로 구획되어 있다. 집이나 분양아파트를 지을 수 있는 지역은 주거지역(residential zoning)이다. 도심 지역에는 복합 용도 지역(mixed-use zoning)이 있을 수 있다. 예를 들어 1층 소매 비즈니스와 고층 건물의 주거용 주택들이 들어선다.

단독주택지구는 한 필지의 토지에 1세대만 지을 수 있는 주거지역을 말한다. 공유 벽이 없는, 즉 복층, 삼중 또는 다세대 단지가 아닌 남부 캘리포니아 교외의 주요 주택을 생각하면 된다. 차도, 차고, 침실 3개, 욕실 2개, 앞, 뒤, 옆 마당이 있는 집에 살고 있다면 거의 확실히 단독 주택이다.

예를 들어, 로스앤젤레스 시에서 단독 주택 구역 설정은 R1으로 알려져 있습니다. 이는 한 부지에 하나의 주택을 의미한다. 다른 구역 지정에는 R2(한 부지에 2개의 주택과 기타용도)와 R3(하숙집 및 보육 시설 포함 가능)이 포함된다. 이 외에 더 많은 명칭과 변형이 있다.

캘리포니아에 있는 모든 주택의 거의 3분의 2가 단독 주택이다. UC Berkeley 연구에 따르면, 현재 주(州)에서 개발 가능한 토지의 4분의 3이 단독 주택 전용 구역으로 지정되어 있다.

미국의 경우, 교외 생활 덕분에 미국 전역에서 많은 미국인이 햇살 좋은 캘리포니아로 몰려들었다. 특히 겨울철에 미식축구 Rose Bowl이 열릴 때, 동부 해안과 중서부 사람들은 '와우, 오렌지 나무, 레몬 나무, 앞마당, 뒤뜰, 수영장, 단독 주택 등을 그리워한다. 이들은 짐을 꾸리고 미시간을 떠나 오하이오를 떠나 서부 해안으로 가고 싶어한다.

최근 주법 변경에 관여한 사람들은 단독 주택 전용 구역 설정이 더는 정당화될 수 없는 과거의 유물이라고 주장한다. 이는 한 세기 전 버클리 시에서 흑인 소유의 댄스홀이 백인 전용 구역(white-only subdivision) 근처에 위치하는 것을 방지하기 위한 분리주의적 관행으로 시작되었다고 한다.

또한, 단독 주택 전용 구역 설정 폐지를 지지자들은 심각한 경제 위기에 처한 주에서 이웃을 더 많이 개발할 수 있도록 개방하면 더 저렴한 주택을 건설할 수 있다고 주장한다. California Assn에 따르면 21년 7월에 캘리포니아의 단독 주택 평균 매매 가격은 81만 달러였다.

단독 주택 조닝 지지자들은 밀도 증가가 조용한 이웃의 특성과 부동산 가치를 약화시킬 수 있다고 우려한다. 전력 부족 상태에서 더 많은 주택을 위한 추가 유틸리티 자원이 어디에서 올 것인지에 대해 의문을 제기한다. 그리고 시장은 가능한 한 싸게 화려한 새 주택을 짓고 최고 달러에 임대하여 돈을 벌려는 개발자들에 의해 지배되고, 젠트리피케이션을 가속화하며, 주택 구입 가능성의 근본적인 문제를 전혀 다루지 않는다고 우려한다.

새로운 법률과 문제 해결 내용은?

주택 법안 하나인 SB 9법은 단독 주택 구역의 주택 소유자에게 자신의 부지를 2개로 나누고 그 위에 최대 3채의 추가 주택을 지을 수 있는 권리를 부여하여 본질적으로 자신의 집을 포함해 4채를 지을 수 있다.

그러나 SB 9에는 수많은 예외와 제한 사항을 두고 있다. 즉, 임대 및 저소득 주택을 보존하고, 투기꾼을 억제하며, 내몰림을 보호하고, 설계 표준에 대한 지방 정부의 통제를 유지하고 있다. 동시에, 지방 공무원이 법을 훼손하는 규칙을 채택하지 못하도록 아예 방지하고 있다.

SB 10법은 지역 토지 사용의 변경을 의무화하지 않는다. 대신, 지방 정부는 대중교통이 잘 제공되는 지역이나 이미 주거용으로 주로 구획된 도시 지역인 경우, 최대 10세대까지 주택 개발을 허용하도록 구획 규칙을 빠르게 변경할 수 있다.

지방 정부는 이미 구역 설정을 변경할 수 있는 권한이 있지만, 이 과정은 캘리포니아 환경 품질법(CEQA. California Environmental Quality Act)의 적용을 받기 때문에 비용이 많이 들고 완료하는 데 몇 년이나 걸리는 단점이 있다. SB 10법을 채택할 경우 CEQA 적용을 받지 않지만, 새로운 구역에서 제안된 공동주택(multiunit) 프로젝트는 여전히 환경법의 적용을 받는다.

2. ULI가 제안하는 도시 대로변 대량의 주택공급 방식

도시의 기존 대로변 개발(grand boulevards)은 소득 수준이 다양한 도시인을 위한 다양한 주택 옵션을 반영하는 방법이다. 이러한 유형의 지구는 교외의 미개발 전원 지역(greenfield)에다 짓는 신규 주택 건설에만 해당하는 것은 아니다. 오히려 기존 대로변에 이전에 소매점포로 쓰이던 활용도가 낮거나 경제적으로 쓸모없는 공간인 회색공간(grayfields)을 활용하는 것이 중요하다.

또한, 미국에는 미래 발생한 세금을 담보로 금융을 일으키는 TIF(Tax Increment Financing) 제도가 있다. 주택이 대량 필요한 대로변에 TIF 지구를 지정하여, 펀딩을 모아 부족한 도시 주택을 대량 개발하자는 의견들이 나오고 있다.

도시내 효율성이 떨어지는 휴경 공간(fallow space)을 주택으로 전용하면 많은 이점이 있다. 지역 전체에 경제적 균형을 만들어 노동 인력이 일자리에 접근할 수 있고, 장거리 출퇴근을 줄일 수 있는 파급 효과를 만들어 낼 수 있다. 도심의 작은 이웃들과 건물은 넓게 퍼진 교외 지역보다 에너지를 덜 사용하고, 유지 관리에 필요한 기반 시설, 물 소비, 대중교통을 절약하면서, 지방 자치 단체의 세수 증가와 환경에도 큰 도움이 된다. 예를 들어, 샌프란시스코 시내 거주자 출퇴근 교통으로 인한 1인당 연간 탄소 배출량은 약 6톤이지만, 샌프란시스코 교외 거주자는 20톤에 달한다고 한다.

이러한 장점을 최대로 확보하기 위해서는 개별적인 인허가 신청 없이, 정해진 주택공급 법규에 맞게 자율적으로 주택을 공급할 수 있는 권한을 부여하는 조닝(zoning) 제도가 거론되고 있다. 일반적으로 대로변의 빈 상가로 방치된 부동산을 주택으로 전환하기 위해 개별 인허가를 신청해야 한다, 그러나 지자체는 개별 인허가 절차 대신에 상업지역 빈(비효율) 토지 재개발 조닝(commercial infill redevelopment zoning) 지구를 일괄 지정하고, 주택공급에 관한 지침을 만들 수 있다. 개별 사업자는 그 지침 범위 내에서 자율적으로 저효율 부동산을 주택으로 전환하거나, 새롭게 허물고 다시 개발하는 권리(right)를 부여받는 방법을 생각해볼 수 있다. 사업자가 사업 전에 허가를 득해야 하는 행정적 절차를 줄일 수 있어 사업속도가 빨라진다.

이미 영국에서는 PD(Permitted Development right) 정책이라 하여, 2013년부터 시행하여 도시의 부족한 주택을 대량 공급하기 위해, 비어있거나 비효율적인 오피스나 상가를 이미 정해진 건축기준에 따라 주택으로 전환할 수 있다. 당연히 개별 인허가 절차는 면제된다.

그렇다고 그 해결책이 ‘무엇을 하든 상관없는(anything goes)’ 조닝을 하자는 얘기는 아니다. 법 내용에는 재개발 조닝(infill redevelopment zoning) 권리를 포함하여, TIF 지구 확정, 설계 지침, 빈 토지 개발 시 적절한 가격의 주택을 의무적으로 포용하는 조건 등을 포함해야 한다. 이러한 종류의 입법을 통해 대로변 주택 개발의 윤곽과 자금조달 구조를 한 번에 일괄 창출할 수 있다. 그러면서 백인 교외 주택 소유주에게 불공평하게 혜택을 주는 인종차별적 혹은 배타적 조닝 관례를 피해갈 수 있다.

대로변 개발은 도시 주택을 둘러싼 얽힌 문제를 해결하는 매력적인 솔루션이지만, 이러한 법 내용은 대개 대규모 님비주의(NIMBYism)의 도전에 부닥친다. 반대 이유 중에는 금융부담으로 인한 자자체의 반대가 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 보다 상위 지자체가 문제를 재구성(reframing)하는 방법이 있다. 그리고 대로변 개발을 TIF 지구 활용과 직접 묶는 방법은 구역의 활용과 직접 연결하는 것은 지자체의 우려를 진정시키는 데 도움이 된다. 지자체는 새로운 고밀 개발 구역이 불균형적인 재정적 부담을 줄 거라고 우려를 한다.

주택과 대중교통 계획은 동시에 이루어져야 한다. 대중교통 없이 공동주택을 짓는 경우가 많은 데, 필요충분한(critical mass) 대중교통이 병행되어야 한다. 자율주행차량의 미래를 위해서라도 이러한 대로변 개발은 바람직하다.

자율주행 환승교통은 기존의 경전철 및 BRT(bus rapid transit)에 이점을 제공한다. 이유는 자율주행 밴(self-driving vans)은 모든 역에 정차할 필요가 없기 때문이다. 기차와 버스는 모두 사전 정해진 경로와 정류장을 지정하지만, 자율 차량은 승객의 필요에 따라 해당 경로를 변경할 수 있다.

물론 완전 자율주행 환승교통 시스템은 널리 보급되기까지는 아직 멀었지만, 자율주행 대중교통 솔루션은 이미 여러 분야에서 활용되고 있다. 여러 시범 연구가 이미 진행 중이며, 최근 캐나다에서는 약 5.6km가 넘는 북미에서 가장 긴 자율 운송 도로가 개통되었다.

대로변만으로는 주택 위기를 해결하기가 충분하지 않다. 그러나 도심 회귀 현상과 함께, 직주 근접, TIF 자금조달, 대중교통 새로운 접근 방식, 교외화 축소로 인한 환경 보호 등 장점이 있어 도심에 필요한 주택을 대규모로 개발하는 방법을 모색할 수 있다.

3. 서울의 상가 과잉공급과 대량 주택공급을 위한 방법 모색

국토교통부 자료에 의하면, 2017년 2분기~2021년 2분기 중에 서울 중대형 상가 공실률은 평균 40% 증가(6.9%→9.5%)했다. 특히 서울 도심의 중대형 상가 평균 공실률은 3.5배(4.4%→15.2%)나 늘어났다.

광화문은 12.8배(1.8%→23%), 명동은 9.3배(4%→37.3%), 남대문 5배(2.5%→12.6%)로 뛰었다. 강남은 중대형 상가의 경우 논현역은 1%에서 19.1%로 공실률이 19.1배, 청담동은 3.4%에서 18.3%로 5.4배 급증했다.

소규모 상가 공실률 평균은 2.7배(2.4%→6.5%) 늘어났다. 4년 전까지만 하더라도 공실률이 0%였던 대표적 상권들도 공실률이 급증했다. 명동의 현재 소규모 상가 공실률은 43.3%, 이태원은 31.9%다. 청년 유동인구가 많은 신촌·이대 역시 소규모상가 공실률은 0%→7.2%로 늘었다. 홍대·합정은 6.1배(3.7%→22.6%) 공실률이 늘어났다. 경기도에서는 평택역 공실률이 0%에서 8.3%로, 탄현역은 0%에서 7.1%로 늘었다.

상가 공실이 늘어난 일반적 원인은 온라인 쇼핑 확산, 최저임금 인상, 근무시간 감소에 따른 외식 수요 감소, 코로나로 인한 유동인구 감소다.

그러나 근본적인 원인은 우리나라 자영업자 수가 OECD 평균보다 업종에 따라 3.5~7배나 많다. 그만큼 취직해서 안정적으로 일할 수 있는 중소기업이 부족하다는 의미다. 그래서 어쩔 수 없이 생계형 자영업으로 내몰릴 수밖에 없다.

여기에 중요한 것은 수요를 초과한 지나친 상가 공급이다. 지나친 상가 공급은 데이터에 근거하지 않고 상가를 허가해주는 정부의 인허가 정책이 가장 큰 문제다. 법으로 상업지역에서 상가의 비율은 정해져 있다. 법 자체가 현실과는 동떨어진 과거 유물이다. 법을 만드는 국회도, 운영하는 정부와 지자체 그 누구도 개선하려는 생각이나 의지도 없이 답답하고 타성에 젖은 상황만 계속되고 있다.

서울이나 대도시의 경우, 상가의 추가 공급 자체를 대폭 줄이고, 필요한 주택을 더 공급해야 한다. 주상복합의 경우 어차피 공실이 될 상가를 주택으로 전환해서 인허가를 내주는 법 개정과 정책이 필요하다.